Журинов С.Р. Развитие законодательства о поддержке инвалидов в Российской Федерации// Технологии развития в информационном обществе. Сборник статей научной конференции 19 апреля 2007 г. / сост. и отв. редактор Н.В.Гришин. Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2007. – ISBN 5-88200-955-х. - стр. 27-31.

 

После распада Советского Союза современное российское законодательство в отношении защиты прав инвалидов прошло несколько этапов развития.

В 1992 году был подписан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности», в котором было положено начало преобразованию условий жизни инвалидов с учетом их потребностей. Это означало разработку стандартных правил, учитывающих потребности инвалидов при строительстве жилья, устройстве социальной инфраструктуры. На практике главным препятствием в реализации Указа и принятых в его развитие других нормативных документов явилось отсутствие политической воли федеральных и региональных властей, обязанных обеспечивать контроль за принятием соответствующих мер.

Отправной точкой для развития законодательства об инвалидах стало принятие в 1995 г. Федерального закона № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Два кардинальных изменения отличают Закон 1995 г. от дореформенного периода. Первое связано с определением самого феномена инвалидности. Если ранее основанием для установления группы инвалидности являлось стойкое нарушение профессиональной трудоспособности, то отныне предусмотрена оценка не только состояния трудоспособности, но и всех других сфер жизнедеятельности человека, включая «способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью» (ст. 1, часть 2 закона 181-ФЗ). Инвалид, согласно закону, – это человек, который «имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты» (ст. 1, часть 1).

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» претерпел множество дополнений и постоянно совершенствовался. Федеральным законом от 23 октября 2003 г. № 132-ФЗ были внесены изменения в нормы закона о социальной защите инвалидов, регулирующие процесс реабилитации инвалидов. В русле международных тенденций в отношении к инвалидам не вполне понятное «восстановление социального статуса» как цель реабилитации инвалидов было заменено целью их интеграции в общество. Отныне реабилитация инвалидов трактуется как «система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к осуществлению бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в общество».

Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры как одна из задач социальной политики в отношении инвалидов было зафиксировано еще в 1995 г. Но в 2001 г. произошло некоторое уточнение механизмов формирования доступной среды. Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 123-ФЗ изменен порядок финансирования государственных и муниципальных расходов на разработку и производство транспортных средств с учетом нужд инвалидов, приспособление транспортных средств, средств связи и информации для беспрепятственного доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, создание условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Помимо этого, организациям машиностроительного комплекса, осуществляющим производство транспортных средств, а также организациям независимо от организационно-правовых форм, осуществляющим транспортное обслуживание населения, предписано обеспечивать «оборудование указанных средств специальными приспособлениями и устройствами в целях создания условий инвалидам для беспрепятственного пользования указанными средствами» (ст. 15, часть 6).

Вплоть до 2002 г. инвалидностью для целей пенсионного обеспечения признавалось «нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или существенным затруднениям в жизни» (ст. 23 закона от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»). Начиная с 1 января 2002 г., пенсия по инвалидности может быть назначена либо по закону от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», либо по закону от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В новом законодательстве базой для установления минимальных гарантий в области пенсионного обеспечения является базовая часть пенсии по старости. Ранее в аналогичных целях использовался показатель минимальной пенсии по старости.

Новый Трудовой кодекс Российской Федерации, введенный в действие федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, сохранил ранее существовавшие гарантии инвалидов в сфере занятости, включая сокращенную продолжительность рабочего времени (ст. 92), максимальную продолжительность ежедневной работы (ст. 94), возможности привлечения инвалидов к работе в ночное время (ст. 96), выходные и праздничные дни (ст. 113) и сверхурочным работам (ст. 99), продолжительность отпуска без сохранения заработной платы (ст. 128) и пр.

Законодательные изменения в отношении высшего и среднего профессионального образования инвалидов касались двух вопросов: порядка приема инвалидов в учебные заведения профессионального образования и условий их стипендиального обеспечения. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 102-ФЗ внес изменения в статью 16 закона «Об образовании», в соответствии с которой дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, инвалиды боевых действий, а также граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя – инвалида I группы, имеют право на внеконкурсное зачисление при условии успешной сдачи вступительных экзаменов в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Усиление государственной поддержки общественных организаций инвалидов – один из приоритетов. В основном изменения в условиях налогообложения организаций инвалидов были связаны с принятием части второй нового Налогового кодекса РФ (Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ). В связи с принятием Налогового кодекса отменены положения, разрешавшие органам власти субъектов РФ и местного самоуправления принимать решения по предоставлению льгот общественным организациям инвалидов (закон 181-ФЗ, ст. 34, части 2-3). Уточнены определения предприятий с преобладающей численностью инвалидов.

Сегодня в Российской Федерации действуют десятки нормативно-правовых актов федерального уровня, связанных с проблемами социальной защиты инвалидов. Среди них: 2 федеральных закона, десятки постановлений Правительства Российской Федерации, Соглашение глав государств-членов СНГ «О сотрудничестве в решении проблем инвалидности и инвалидов», а также ряд общих нормативных правовых актов, регулирующих, в частности, вопросы пенсионного обеспечения, социального страхования и трудовой занятости инвалидов. Кроме того, реализация государственной политики в области социальной защиты инвалидов отражена в многочисленных ведомственных нормативных актах: документы Минтруда России, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в документах государственных внебюджетных фондов, общественных организаций инвалидов, в совместных документах министерств и ведомств и т.д. Вопросы социальной защиты отдельных категорий инвалидов содержатся в законе Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и в Федеральном законе «О ветеранах».

Рамки реализации политики занятости в отношении инвалидов определяются в России следующими основными документами: законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образовании», Трудовым и Налоговым кодексами, Федеральной целевой программой «Социальная защита инвалидов на 2000–2005 годы» и др. До сих пор самым слабым местом социальной политики при этом остается ее несогласованность, отсутствие единой стратегии. Фактически мы имеем дело с отдельными социальными мерами, а не с комплексной системной концепцией.

Политика в области образования инвалидов регулируется законами «О социальной защите инвалидов», «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федеральной целевой программой «Социальная поддержка инвалидов», федеральной программой развития образования, президентской программой «Дети России» (подпрограммы «Дети-инвалиды»), Федеральной целевой программой «Развитие единой образовательной информационной среды (2001–2005)», Государственной научной программой «Университеты России», Федеральной целевой программой «Национальная технологическая база» (базовая технологическая программа «Технологии подготовки кадров для национальной технологической базы»).

С 1 января 2005 года нормами Федерального Закона № 122 заложена отмена положения Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» об обязательном участии представителей общественных объединений инвалидов в приёме к эксплуатации новых и реконструируемых зданий. То есть государство само не желает отслеживать нарушения в сфере обеспечения доступности окружающей среды для людей с инвалидностью и отодвигает от этого общественность. Федеральным Законом № 122 были утверждены положения, что весь малый бизнес выводиться из-под действия норм квотирования рабочих мест для инвалидов (ранее под действие квотирования попадали все организации имеющие численность сотрудников более 30 человек, теперь более 100). А также были отменены обязательные платежи со стороны работодателя за каждого нетрудоустроенного в счёт квоты человека с инвалидностью. Федеральный Закон № 122, по сути, просто отменил ряд положений Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Из компетенции федеральных властей убрали право устанавливать федеральные льготы, в том числе и налоговые для инвалидных организаций и предприятий, производящих инвалидную технику. Такие предприятия и раньше никогда не были рентабельными, теперь же, чтобы выжить, им придется поднимать цену на свою продукцию. Да и инвалидные организации, с трудом сводящие концы с концами, будут вынуждены отказываться от какой-либо коммерческой деятельности. Кроме того, государство отказывается от стимулирования участия предприятий и организаций в обеспечении жизнедеятельности инвалидов.

Новая редакция Закона больше не упоминает о гарантиях трудовой занятости инвалидов. Тем самым власти одной рукой, введя степени ограничения трудоспособности и поставив в зависимость от них размер пенсии, подталкивают инвалидов к устройству на работу, и сами тут же лишают людей с ограниченными физическими возможностями гарантий на трудовую деятельность. Если учесть, что большинство предприятий относятся к малому и среднему бизнесу, то становится очевидным, что по квоте инвалид может устроиться только на крупный завод, которых не так уж и много осталось. Так же из Закона исчезло упоминание о создании специальных рабочих мест для инвалидов. Получается, что конкурентоспособность инвалидов на рынке труда сравнялась с уровнем здоровых.

Наиболее существенным недостатком российского национального законодательства в области инвалидности является отсутствие в законодательстве механизмов реализации важнейших правовых норм в области профилактики инвалидности и реабилитации инвалидов.